摘要：社会组织是推进粤港澳大湾区高质量发展不可或缺的重要力量。推动粤港澳大湾区社会组织合作创新，需要明确社会组织合作创新的政策、机制与平台，组建社会组织合作创新枢纽，进一步深化多方合作内容，试点突破推动工作。本文从促进大湾区高质量建设高度出发，总结分析了粤港澳大湾区社会组织合作创新现状与存在问题，并提出了支持粤港澳大湾区社会组织合作创新的政策建议。

关键词：粤港澳大湾区 社会组织 合作创新

粤港澳大湾区担负着“支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用”的重任。为进一步推进大湾区国际一流湾区和高质量发展典范建设，聚焦大湾区科技创新、产业协同、民生改善等重点领域建设，应当充分发挥社会在组织整合社会资源、提供社会服务、表达社会诉求、创新治理方式与增进治理成效方面的功能，推动粤港澳大湾区社会组织全面合作创新。

一 粤港澳大湾区社会组织合作创新现状

（一）明确合作创新的任务与机制

1.在任务方面

一是中央发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求充分发挥社会组织承接政府职能转移的作用，发挥行业协会商会的积极作用；强化港澳同内地社会福利界合作，深化社工交流与养老服务。

二是广东省发布《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》，在科技创新合作，加强粤港澳青少年交流，推动文化交流，推进大湾区学校互动交流，推进文化遗产弘扬和保护合作，支持养老机构建设和养老产业发展，深化社会治理合作等方面给社会组织参与大湾区建设提供了广阔的政策空间。

三是在地方层面，2019年4月，深圳出台《深圳市贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉三年行动方案（2018—2020年）》，支持香港、澳门投资者在深圳兴办养老机构享受与深圳民办机构同等待遇，鼓励港澳地区优质社会服务机构在深圳开展业务。2019年，广州市印发《关于推动粤港澳大湾区社会组织交流合作的行动方案》，探索推进粤港澳大湾区社会组织交流合作，促进社会组织共同参与大湾区城市民政及社会福利事业建设。2020年8月，珠海市民政局印发《港澳专业社会工作从业人员在珠海市执业规定（试行）》，支持、鼓励港澳社工来珠执业。2021年，广州市和深圳市签署了《深化广州深圳社会组织工作交流合作框架协议》，推动广州和深圳两地社会组织在“双区”建设、“双城”联动中发挥更大作用。

2.在机制方面

建立粤港澳大湾区城市民政及社会福利政府部门联席会议制度。2019年3月，大湾区11个城市签署了《粤港澳大湾区城市民政事业协同发展合作框架协议》等三个政策文件，为推动粤港澳大湾区建设、实现粤港澳共同繁荣发挥民政及社会福利政府部门的积极作用。

粤港澳大湾区11个城市开展共同提升养老服务质量、探索开展特殊群体互助关爱行动、探索推进社会组织交流合作、推进社会工作交流合作、探索推动自愿性社会服务、探索开展慈善事业共建共享行动、探索开展民政及社会福利部门专业人才共育行动、巩固开展养老机构扶持助力行动、有序实施义务工作拓展提升行动、探索开展民政及社会福利领域深度共研行动、探索推动体制机制共建共享行动11项共同行动项目。

（二）组建社会组织合作创新的平台

1.传统总会与联盟

香港深圳社团总会自2003年成立至今，通过举办交流探访及座谈会，加强香港与深圳在经贸、文化及旅游等方面的合作。总会亦热心传扬中国传统美德和国家发展理念，通过不同活动团结乡亲力量，传递忠孝精神，发挥爱国爱港的正能量。2018年，广东省医师协会、香港西医工会、澳门中华医学会等机构共同发起成立粤港澳大湾区医师联盟。同年，广东省律协推动建立了粤港澳大湾区律师协会联席会议制度，并召开了首次粤港澳大湾区律师协会联席会议。2019年6月，粤港澳大湾区教师联合会成立，大会集结了粤港澳三地教育管理部门、研究机构以及学校的领导、专家和优秀教师，分享了粤港澳三地创新教师培养、推动教育融合、促进教师发展的新方法、新路径。2020年11月，粤港澳大湾区中小学校长联合会成立，强化校长专业引领和各地学校融合互通。2021年9月，151家会计师事务所（广东83家、香港53家、澳门15家）及广东省注册会计师协会、香港上市公司审核师协会、澳门会计专业联会签署《粤港澳会计师行业发展战略协议》。

2.新型合作创新平台

2022年5月，广东省政府横琴办社会事务局与珠海市民政局签署《横琴粤澳深度合作区社会组织高质量发展共建框架协议》，推进共建合作区社会组织高质量发展新体系。2022年12月，粤港澳大湾区（南沙）社会组织合作创新基地在广州南沙挂牌成立。基地由广东省社会组织管理局、广州市等湾区城市民政部门和广州市南沙区民政局三级合作共建，核心任务是培育孵化具有服务湾区能力的社会组织和合作项目，建设立足湾区、协同港澳、面向世界的活跃、前沿和具有一定创新性的社会组织聚集区，通过大湾区社会组织“一站式”服务机制，设立顾问委员会、专家委员会、战略合作伙伴委员会及秘书处四大核心部门，构建传播展示、交流合作、培育发展、项目对接、智库研究、综合事务六大功能板块，建设科技创新产业合作、青年创业就业合作、高水平对外开放、规则衔接机制对接、高质量城市发展五大社会组织发展枢纽，聚集社会组织势能，为促进大湾区创新社会治理、扩大对外交往等发挥作用。

（三）粤港澳大湾区社会组织合作内容不断深化

1.从民生领域率先破局

粤港澳大湾区的社会组织合作开始于民生领域的合作，并逐渐深化。早在2008年，广州荔湾区政府和香港国际社会服务社在逢源街道合办了“穗港家庭综合服务中心”，开政府购买服务的综合家庭服务中心之先河。2013年，根据CEPA补充协议九，商务部、民政部联合下发《关于香港、澳门服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人服务机构有关事项的通知》，允许香港、澳门服务提供者在内地设立营利性养老机构和残疾人服务机构。2017年，广州与香港社区发展促进会合作开展广州市社工服务站标准化建设工作。2019年11月，作为澳门社团在内地开设的第一个社会服务中心，澳门街坊会联合总会广东办事处横琴综合服务中心正式揭牌。2020年1月，澳门民众慈善会广东办事处揭幕启用，该办事处是澳门民众慈善会在广东设立的首个办事处。港澳服务类社会组织在养老、残疾人服务、社区服务等领域与粤九市建立了比较密切的合作关系，这种合作为粤港澳大湾区社会组织的合作发展奠定了良好的基础。

2.专业领域合作不断深化

2016年以来，广东省律协先后举办多场次专题讲座，邀请60位香港大律师与广东省近千名律师进行专业交流，并形成了粤港律师“讲座+互动+小范围深度座谈”的交流模式和“大律师事务所+内地律协”的新型交流平台。2020年3月，深圳首家粤港澳三地联营的律师事务所挂牌成立，该律师事务所重点关注粤港澳大湾区“三税区、三法域、三货币”背景下人员、物资、资金、信息互融互通所产生的法律问题，为跨境商业交易、跨境争议解决、企业投融资、科技创新等提供法律方案。佛山市引导和鼓励市侨商投资企业协会、留学人才协会、青年商会、社工服务机构等社会组织加强对外交流合作，佛山市青年商会积极开展港澳青年交流活动，分别接待了香港广东社团总会、澳门青年商会、国际青年商会台湾青商总会等社团。

3.信息交流形式丰富

2019～2020年，广州市连续举办粤港澳大湾区社会影响力暨广州慈善盛典，邀请粤港澳研究机构、高校专家、香港赛马会等慈善机构参与，成立粤港澳大湾区社会影响力研究基地，打造慈善湾区，共同提升了大湾区公益慈善影响力。2019～2022年，广州市连续四年举办粤港澳大湾区社会组织合作论坛，邀请大湾区社会组织负责人、专家学者等共同探讨推动社会组织创新，促进了大湾区社会组织发展经验交流和相互学习。

（四）群团组织发挥引导作用

1.广东省妇联历来重视与港澳社会组织加强交流合作，增进与港澳妇女组织的情感交流

广东省妇联与港澳妇女组织交往密切，专设港澳特邀代表和执委，并在2019年起配备了港澳兼职副主席。2020年11月，广东省妇联与港澳妇女组织签订了《粤港澳大湾区妇女融合协同发展框架协议》。2021年12月，广东省妇联主管的第一家境外社会组织代表机构——澳门妇女联合总会广东办事处在横琴粤澳深度合作区揭牌启用，为粤澳两地居民提供妇幼发展服务及其他社会服务。

2.团省委和省青联积极与港澳青年组织开展交流合作，服务港澳青年

近年来，团省委加快搭建粤港澳台青年交流合作平台，推动实施“青年同心圆计划”。联合港澳机构建设38家大湾区青年家园，发行大湾区青年卡，开通12355港澳台青年服务热线，并推出《粤港澳大湾区青年资讯通》，为港澳青年发展提供“一站式”服务，助力打通港澳青年来粤发展“最后一公里”。

3.广东省工商联与港澳主要商会日常沟通联系，积极参与商会举办的活动与来访事宜

2004年，粤港澳主要商会高层圆桌会议由广东省工商联（总商会）、香港中华总商会、澳门中华总商会等粤港澳主要商会共同发起，现有正式成员商会16家，2023年举办了第21次会议。三地工商团体携手共进，聚焦推动高质量发展，进一步提振企业发展信心；聚焦整合优势资源，进一步搭建合作服务平台；聚焦产业融合升级，进一步推动构建现代产业体系；聚焦企业创新发展，进一步推动建设国际科创中心；聚焦大湾区青年发展，进一步助力高水平人才高地建设，为粤港澳大湾区发展提供新思路，赋能新动力。

总体上看，《粤港澳大湾区发展规划纲要》公布以来，以深圳、广州、珠海为代表的内地城市与港澳地区的社会组织之间的交流合作快速发展。

二 存在问题

（一）社会组织自身能力有待加强

截至2022年12月，粤九市登记注册各类社会组织41659个，每万人拥有社会组织数仅为5.3个，与世界发达国家（一般超过50个）相比差距很大。而且粤九市社会组织主要集中在深圳、广州、佛山三个城市，分别占比26.3%、18.7%、13.8%，合计占比达到58.8%，其他城市发展明显滞后。社会组织除空间分布不均衡，类型分布也不平衡。根据社会组织任务性质分类，包括行业性社会组织、联合性社会组织、学术性社会组织、专业性社会组织等。在粤九市的社会组织中，行业性社会组织3443个，联合性社会组织7834个，学术性社会组织1237个，专业性社会组织4905个，公益慈善类社会组织1115个，公益慈善类、技术服务类社会组织发展明显滞后。从行业分类来看，粤九市社会组织主要是教育类，占比高达54.7%；其次是社会服务类，占比为16.0%。社会组织过度集中在教育等领域，工商业服务、法律、职业及从业服务等专业类社会组织发展无法满足群众需求。同时，一些社会组织没有完善的运行管理制度，缺乏稳定的资金、技术和专业人才保障，社会公信力也不够强，严重制约了社会组织开展有效的项目策划、资金筹措、项目运作等工作。

（二）现行政策影响港澳社会组织落地

受现有法规和政策的制约，港澳社会组织（非政府组织）对来粤落户或开展实质性合作意愿较高，但实操较为谨慎，因为社会发展和社会治理领域的合作开放程度不及经贸领域。

随着粤港澳深度融合发展，现行政策对港、澳、台人士深度参与社会组织经营给予了更宽松的条件，如《广州市社会组织管理办法（2015年修正本）》规定“港、澳、台人士在本市投资兴办经济实体并在本市工商注册的，可以担任本市社会组织除法定代表人之外的领导职务和非领导职务，但应当按照相关规定报有关部门审批”。尽管如此，根据《社会团体登记管理条例》及有关政策，审批条件一定程度上对港澳与珠三角资源要素在社会组织层面的深度交流与合作造成影响。根据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》和我国社会组织的监管办法，非政府组织到境内设立代表处和开展业务活动，需要在省级公安部门登记、备案，并由省级政府部门作为业务主管单位，但现实中由于操作困难、意识和理解不同以及政府部门的意愿等因素制约，该条件一定程度上影响了港澳社会组织落地。

（三）培育发展平台能力不足

现阶段，粤港澳大湾区内部对社会组织发展培育的力度还不够大。一方面是缺乏长期性和综合性社会组织合作孵化平台。比如，当前对粤港澳青少年交流活动资源统筹不足。另一方面缺乏大湾区社会组织间的生态链、行业标准平台及重大合作项目平台。尽管大湾区基金会的数量居全国前列，但其溢出效应不足，在行业内部没有形成一个有效的生态链。并且，现阶段大湾区社会组织合作创新缺乏粤港澳三地政府的顶层设计与政策指引。

（四）资金资源支持力度不够

当前，粤港澳大湾区社会组织合作创新处于快速发展阶段，但资金不足严重制约了大湾区社会组织合作意向与行动。一方面，公共财政的专项支持力度不够，加上为社会组织提供金融服务的孵化基金、种子基金缺乏，导致当前大湾区粤九市社会组织合作交流的相关经费基本上为社会组织自筹，资金压力较大。另一方面，大湾区现有资金没有充分发挥资助引导作用。当前，大湾区社会组织资金主要源于政府、企业和公众，来自基金会与慈善会的资助较为有限。

（五）合作交流的信息机制建设不足

粤港澳三地社会组织之间缺少信息的及时共享。究其根源，一方面是粤港澳三地在社会组织领域缺乏信息共享的技术平台和政策支持；另一方面，内地对跨境信息交换实施比较严格的管制，监管部门立足信息安全，对任何跨境的信息流动都保持敏感态度。此外，社会组织信息共享困难还因为监管部门之间信息难以互通，广东省民政部门、省内相关业务监管部门与港澳相关机构之间的信息交流渠道较少，省级层面对深圳市的社会组织基本信息采集较少，并且内地主管部门对港澳社会组织管理制度了解不足，缺乏对港澳社会组织相关制度的系统性梳理。

三 粤港澳大湾区社会组织合作创新的对策建议

（一）高质量发展合作创新平台

粤港澳大湾区社会组织合作创新需要专门的平台，通过合作创新平台引导大湾区社会组织交流合作，探索港澳社会组织落地入户，提升社会组织能力与服务水平，代表大湾区社会组织从业者发声。广州南沙已经组建了粤港澳大湾区社会组织合作创新基地，担负着聚集社会组织势能，促进大湾区创新社会治理，扩大对外交往，探索、推进和深化穗港澳社会组织合作与交流的重任。

在自身建设方面，应当充分赋能大湾区各个社会组织合作创新基地，支持基地的人才、资金与链条建设，使之有能力完成自己的使命。要为各个基地搭建顶层设计的架构，协调政府资源，规划人员结构，建立一支能够承担起责任的队伍；要在财政上保证大湾区各个基地的基本开支与活动经费，确保基地长久的生命力；要充分拓展基地的合作方，通过社会办基地，使之具有链接社会资源、自身拓展与“造血”的功能。

在业务方面，要积极推进大湾区社会组织合作创新基地信息机制建设，使基地成为大湾区社会组织生态链的枢纽，建成大湾区社会组织信息库；基地要通过同大湾区社会组织交流，汇集大湾区社会组织的利益表达，分析大湾区社会需求，形成自己独特的研究能力与政策表达能力；基地要通过发布社会组织发展标准，举办论坛与培训班，提升大湾区社会组织的能力。

（二）积极试点推进港澳社会组织落户粤港澳大湾区

在积极推进粤港澳大湾区建设的背景下，大湾区社会组织合作创新最为重要的是推进港澳社会组织在大湾区合法注册。应当选择前海、横琴与南沙，试点推进社会组织合法注册。

以南沙区为例，为深入贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（以下简称《南沙方案》）和广东省委省政府、广州市委市政府以及广东省民政厅工作部署，全力支持南沙与横琴、前海共同发挥战略支点作用，共同引领粤港澳大湾区协同高质量发展，应为引进、发展一批国际智库和符合南沙规划发展、大湾区建设需要的顶尖社会组织落户南沙以及优质资源集聚南沙创造政策上的便利，从而带动其所辐射的各项产业资源在地实现对接与成果转化，促进社会与科技、经济、产业同步发展。

一是采用试点模式，即“意向机构—设立标准和管理程序—政府部门认证”。选定一批在重点领域与南沙有业务往来或发展意愿的爱国爱港（澳）港澳非政府组织，纳入跨境社会组织合作创新白名单，设立标准和管理程序，由公共管理机关给予一定的主体豁免权，后续扩大试点范围，结合南沙发展需要，制定标准、程序与管理方案。

二是制定《广州南沙跨境（港澳）社会组织合作创新重点领域准入目录》（以下简称《准入目录》），重点社会组织建立一事一议制。依据《南沙方案》制定《准入目录》，由政府部门印发实施，鼓励广州南沙进一步开发开放，引导投资合作方向，管理合作项目。对符合《准入目录》的重点社会组织落户提供一事一议制，由相关部门牵头对接建立专班小组，建立对接机制，开辟绿色通道，并由业务主管单位明确各重点领域开办资金准入门槛。

三是争取允许符合条件的取得内地永久居留资格的国际人才担任民办非企业科研机构法人代表并准予登记。

四是对落户痛点难点推行区域性试点政策，进行创新突破。针对社会团体区域限制，有条件的放宽会员分布，并明确港澳籍入会流程，允许港澳机构和个人发起社会团体和入会，并通过出台指导意见或入会章程等给予明确指导。针对名称限制，相当一部分港澳非政府组织的名称具有品牌效应和公信力，可通过制定《广州南沙跨境（港澳）社会组织合作创新重点领域准入目录》《跨境合作创新“关键词”目录》等，有条件的允许保留或部分保留港澳机构原名。

（三）探索建立粤港澳大湾区社会组织合作机制

粤港澳大湾区社会组织合作创新不仅指突破体制障碍，推进港澳社会组织落地，还包括大湾区内地九个地市社会组织之间的合作交流。由于现行法规的限制，社会组织跨地域业务受到严格规范。业务活动是社会组织合作交流的最大动力，也应当是社会组织交流合作的最核心内容。广东各级政府，特别是粤九市政府应当通过政策试点，由易到难，探索放松对社会组织的地域限制。一是建立大湾区社会组织人才交流渠道，实现人才要素的便捷流通；二是积极打造大湾区社会组织典型品牌，实现跨区域品牌联动，扩大品牌对整个大湾区乃至广东全省的影响力；三是鼓励社会组织通过承接政府职能转移的方式，逐步实现业务范围的全湾区化；四是推动社会组织通过设立办事处、联系点等方式，实现在整个大湾区多点布局。

（四）设立粤港澳大湾区社会组织项目创投

社会组织公益创投项目能够进一步激发社会组织活力，提高社会组织公益创投资金使用效益，推动社会组织更好参与社会服务、服务经济社会发展大局，确保社会组织持续健康规范有序发展。通过开展大湾区社会组织公益创投，能够激发大湾区11个城市社会组织参加大湾区建设积极性，充分调动社会多元力量，更好地满足人民群众对美好生活的需求。鼓励大湾区各级政府同港澳政府等机构合作，设立大湾区社会组织创投资金。申报主体包括港澳背景的社会组织、非政府组织境内代表处，鼓励社会组织与港澳非政府组织联合投标。港澳政府对公益项目扶持力度较大，在扶持资金监管方面规范严格，通过设立大湾区创投计划，建立与港澳资源合作的平台，有助于指导并鼓励项目主体申报香港（澳门）政府资助资金，双向培育孵化社会组织，培育大湾区社会组织合作特色项目。

（五）积极引进港澳社会服务标准与人才

港澳开展社会服务工作更早，服务水平和服务能力也达到了世界先进水平，并且建立了较为完善的社会服务标准化体系。应当发挥社会组织合作创新平台与枢纽的作用，引进港澳资源，建立一套符合内地需求并达到世界先进水平的社会组织从业人员培训、评估与考核标准。支持港澳社会组织将完善的社会服务人才培养支援体系引进内地，充分发挥港澳在社会服务方面的优势，与内地社会服务机构形成优势互补。一方面，引导在粤设立的港澳社会服务机构加强对内地社工的培养，通过培养一批高水准的内地社工而非直接聘用香港、澳门社工，减轻该类社会服务机构用人成本高的困难；另一方面，引导港澳社会服务机构以内地社区中心为根据地，引进香港、澳门特色社工培训，如工作坊培训、督导培训以及活动展示等，弥补内地在社会工作人才专业培训方面的短板，发挥香港、澳门机构的专业特长。

（六）积极打造社会组织合作创新试验区

在横琴、前海、南沙探索社会组织合作创新试验区建设。以横琴、前海、南沙为平台，探索开展港澳社会组织人才评价试点，探索建立粤港澳跨境社会福利信息系统，探索粤港澳社会福利和慈善事业合作的体制机制，成立粤港澳大湾区社会服务基金，建立港澳与内地社会福利界交流合作基地，建立粤港澳社工专业培训基地，开展社会（社区）服务领域职业（专业）资格互认，探索港澳养老服务机构以服务购买的方式运营各类社会服务中心。同时，鼓励开展社会组织创新试验，比如科技合作试验、国际交往合作试验等，拓展国际科技交流渠道，构建开放信任合作格局。

作者/粤港澳大湾区（南沙）社会组织合作创新基地课题组

通讯员/粟华英

编辑/刘秀